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国外煤矿产能退出政策及启迪
2013-2016年间，我国煤炭的价格持续下降，煤炭企业开始面临生产和运营困难；特别是到了2015年，煤炭企业的发展更是不乐观，煤炭需求量在经济大环境相对低迷的影响下出现较大幅度的下降，供需关系的结构性平衡被打破。不仅是我国，那一时期全球能源类产品的价格都在持续下跌，在此背景下，国内能源需求量降低导致煤炭企业煤炭积压，恶劣的煤炭供需关系使得煤矿企业的亏损也较过去严重得多，很多盈利状况一直良好的企业开始入不敷出，而居高不下的库存量又导致煤炭价格的进一步下跌。这些问题不仅严重导致了运营困难，更加剧了老旧企业本身存在的问题，对煤炭行业的健康发展造成了不利影响。近几年来煤炭市场出现好转，同时更加重视可持续发展和生态环境保护，并开始建设清洁、高效的新能源结构体系。而煤炭是不可再生能源，资源枯竭的煤炭企业迫切需要合理的关闭退出，实现产业转型。因此一度关于化解煤炭过剩产能(简称“去产能”)的呼声只高不降，煤矿如何科学去产能已提到议事日程。
相较于我国不太完善的煤矿退出机制，英国、法国、日本、德国以及美国煤矿关闭退出经验丰富，他们在安全有序退出煤矿产能的同时还实现了煤炭产业的转型升级，对我国煤矿去产能工作提供了很好的借鉴。
1 国外煤矿退出现状
1.1 英国
20世纪80年代，英国煤炭行业经济萧条、入不敷出，以至于第二次世界大战之后，煤矿都被国家收回，各大煤矿都靠政府补贴得以生存。在此之前的工业革命时期，英国率先打开煤矿市场，充分开发煤炭资源，为此后英国工业的迅速发展奠定了基础，但由于多方面原因，煤炭的负面影响逐渐暴露在人们的认知当中。最严重的时候，英国政府决定将长期没有盈利、在市场中已无力回天的煤矿公司关闭。
对于去产能背景下的煤矿关停，英国政府的做法包括以下几个方面。
(1)化国有为私有，采取煤矿关闭与私有化相结合的措施，将没有达到关闭要求的、尚存竞争力的煤矿转卖给个人。这一措施在英国煤炭工业受到20世纪30年代的世界资本主义经济危机重创后逐渐开始实行，并于1995年英国煤矿全部实现了私有化。
(2)对煤矿的关闭和破产要进行严格界定，必须明确煤矿关闭属于行政措施，而破产则涉及法律行为，这两者奉行不同的政策。
(3)对于满足特定条件的关停企业，政府会有对应的抚恤金和扶植项目。
(4)政府重视煤矿关停后职工的转移和安置，对此还专门成立了从事职工安置工作的组织机构，且大力鼓励下岗职工再就业，扶持其他企业接受这些下岗职工，并对善后工作极其重视。
1.2 法国
法国曾经是欧洲的煤炭生产大国，1998年起法国开始落实煤矿去产能政策。法国煤炭年产量从1985年的3 000万t迅速压缩到1999年的500万t，截至1999年，法国煤炭从业人员仅剩1万人。造成这种现象最主要的原因就是法国煤矿的开采成本不断提高，无力支撑煤矿企业的正常运行。例如，法国洛林地区煤炭公司鼎盛时期有7个生产煤矿，年产量可达1 000万t。但经1998年产量缩减后，生产矿井仅剩2个，年产量降到300万t，生产成本剧增，高达858法郎/t，而售价仅有273法郎/t，企业亏损严重，难以生存。政府认为煤炭开采成本过高，转为依靠进口维系能源产业，因此决定关闭国内的煤矿企业[1-2] 。
对于去产能背景下的煤矿关停，法国政府的做法包括以下几个方面。
(1)区别于英国的煤矿去产能措施，在可预见的煤炭供需失衡之际，法国政府提前制定了执行性强的应对措施，从政策的最初落实到全国煤矿全部关闭仅历时约20 a。
(2)同英国政府一样，法国政府也对关停煤矿所需的资金给予大力扶持，这些财政补助资金用于煤矿公司转产运营以及下岗职工的安置。
(3)法国政府还特别成立了煤矿工人退休协会，并抽出固定资金为符合条件的退休工人发放劳保开支，注重善后就业以保障民生。
1.3 日本
日本的煤炭开采量最多时达到了5 448万t/a，但在1960年以后，日本煤矿资源条件差的问题被暴露出来，大量煤矿企业被关停，一度从1960年的622处煤矿、5 000万t产量、30余万煤矿从业者，发展到2001年仅剩的12处煤矿、约70万t煤矿产量以及700多煤矿从业者[3] 。日本政府对于煤矿关闭问题非常重视，在各级政府部门和煤矿企业都制定了多个政策措施，来解决此项横贯多领域的社会性问题，并最终达到了预期效果。
对于去产能背景下的煤矿关停，日本政府的做法包括以下几个方面。
(1)建立专门机构和具体法规制度，确保煤矿关闭工作顺利进行。
(2)对关闭煤矿的失业职工进行免费就业培训，并提供重新就业的机会。
(3)成立环境治理相关机构，消除煤矿关闭后续环境污染问题，提倡经济发展与环境治理齐头并进。
1.4 德国
2019年，作为欧洲主要煤炭生产国的德国，煤炭产量居全球第8位，但产量同比减少达20.7%。以德国西部的鲁尔区为例，该区煤炭资源丰富，地理条件优越，交通发达，是德国战争时期重要的能源基础[4]。尽管在20世纪60年代德国出现了暂时的结构性危机，但在关闭了大量煤矿后矿产业和非矿产业都得到了稳定发展。经过近20 a的发展，鲁尔区已成功转型并飞速发展。他们大力开发新兴产业，推进原有工业技术改造，积极整治环境、治理污染，最终发展为新型花园式工业区[5]。
对于去产能背景下的煤矿关停，德国政府的做法包括以下几个方面。
(1)对煤炭供需情况进行调查分析，制定规划引导煤矿关闭，进行结构调整。
(2)避免废弃矿井资源浪费，重视煤矿关闭后的资源利用和生态恢复。
(3)给予关闭煤矿造成的失业职工安置和补贴。
(4)政府采取相应措施大力支持关闭的煤矿。
(5)积极探索经济转型，摒弃单一的传统煤矿区发展模式，建立综合性工业基地。
1.5 美国
美国是全球煤炭资源最丰富的国家之一。20世纪80年代的美国煤矿业非常发达，煤矿数量曾达到6 000个，但由于多年的煤炭开采，环境问题日益凸显，地表沉陷、地下水资源破坏等情况愈发严重。环保压力、社会压力、经营问题等多方面的问题，致使大量竞争力相对较弱的中小型煤矿关闭退出，这些煤矿的职工群体也同时面临失业的境地。至2015年，数据显示美国关闭退出的煤矿达4 400多个[6]。
在美国煤矿关闭和退出过程中，煤矿职工能得到政府的支持，可得到就业安置和补贴，但对于一些较为复杂的问题，例如煤矿债务问题，政府不再干预，需要企业自行处理。同时，政府要求煤矿企业独立解决资产处置等相关问题，并依据《破产法》等相关法律进行。在此过程中，煤矿企业的业务也在不断改变和加强，促使破产煤矿企业轻装上阵[6-7]。
2 国外煤矿产能退出政策对我国的启迪
2.1 煤矿产能退出方面
立足我国实际情况，国外煤矿产能退出的相关举措可为我国煤矿产能合理、有序退出提供多方面的启迪。笔者从政策、法律、市场及企业4个层面展开探讨。
(1)政策方面。建议相关部门制定、完善去产能奖补政策。政府应处理好因煤矿产能退出而失业职工的合理安置与再就业问题，为其提供财政资助和免费培训，使工人能够更顺利地参与社会再就业。政府在对煤炭企业进行资金支持的同时，也要从职工的心理需求出发，采用适当的煤矿关闭退出机制应对不同的情况，更加注重多样化与人性化，千万不要采取“关矿走人、拿钱走人”这种粗暴做法，防止新的贫困群体形成[8]。
(2)法律方面。日本《煤炭矿业合理化临时措置法》、德国《煤炭适用法》、美国《破产法》等都为本国煤矿的有序退出提供了指导，建议相关部门完善煤矿产能退出的相关法律，例如针对我国《企业破产法》程序复杂、可操作性低等不足之处加以完善和修订，使企业在落实时有法可依。要特别注意区分的是，煤矿产能退出具有政策性质，而企业破产是经营亏损造成的企业行为，要将资源有效利用到产能退出的煤矿企业中[9] 。我国现阶段做法与德国、英国和日本的煤矿退出做法有一些相似，但以追求煤矿关闭退出的稳定性为目的；今后应充分结合煤炭供需市场，严格依据相关法律，使煤矿更加持久有序地关闭退出。
(3)市场方面。建议相关部门明确界定政府与市场在去产能过程中的角色定位。政府是“看得见的手”、市场是“看不见的手”，去产能时需要将市场基础性作用充分发挥出来，利用市场自我调节能力来应对产能退出带来的外部影响，只要是可以进行市场机制调节的均交给企业与市场，煤炭产量降低，在市场化机制调节下，逐步提升价格，促进煤炭市场经济好转，减轻环境压力。而政府则更应加强对产能退出的合理引导[10] ，从煤矿企业实际出发来处理产能过剩问题；相关部门以追求煤炭行业稳定发展为目的，处理去产能过程中存在的问题[11] ，建议在综合考虑产能调整的同时，将地方经济发展需求以及资源优势的有效发挥一并考虑，积极推动煤炭产业转型升级。
(4)企业方面。建议煤矿企业从自身产业结构入手，在严格执行国家退出政策的大前提下，合理制定煤矿产能退出及企业升级转型的内部政策，例如以追求煤矿退出的持续性为终极目标，积极利用企业现有资源发展新能源产业[12] 。要结合各地区的实际情况制定针对性的专项规划，依据实际情况，效益差的煤矿企业关闭，效益好的煤矿企业应结合自身产业结构，逐步进行调整；对职工进行培训，帮助他们再就业；采取债转股等措施处理资产债务；注意环境保护，对破坏的生态环境，企业要负全责进行修护，以此保障煤矿企业、职工以及社会公众相关方的利益。
2.2 煤矿产能退出后续问题方面
政府要加大力度，完善相应的政策，落实好对煤矿产能退出的扶持政策；同时要加大环境保护力度，处理好煤矿退出后的资源处置、人员保障、矿区生态环境治理等后续问题，例如明确主体责任，加强煤矿退出后的废弃工业广场环境治理，保护矿井水不受污染以及建立污水处理厂进行废水处理；对于煤矿关闭遗留的地质条件稳定安全的土地资源可用于土地建设和工业生产等。应当建立相应机构管控招商引资等问题。从长远来看，可设立煤炭行业转换基金，引入去产能优惠税收政策，允许水资源补偿费、村庄搬迁费、地面沉降补偿费等抵扣进项税[13-14] ，缓解煤炭增值税过重的情况，从而有效减轻企业负担，创新融资模式，降杠杆、防控企业经营风险[15] 。处理好煤矿关闭的后续问题，是我国煤矿科学去产能的一个重要环节。
2.3 能源结构调整方面
(1)大力推动化解煤炭产能，降低煤炭能源消费占比。能源结构调整是经济发展的催化剂，原煤生产占我国能源生产的比重已从2010年的76.2%跌至2020年的67.6%，但短期内煤炭仍是我国的主要能源，在煤矿大量开采造成环境损害问题日益凸显之时，应立刻开始采取措施科学关闭煤矿，并且在合理利用退出煤矿剩余资源的同时，降低煤炭能源占比，科学调整能源结构，推动经济快速发展[16] 。
(2)开发新能源，研发关键应用技术。可再生能源潜力大、污染小，开发新能源和可再生能源是能源结构调整的必然趋势。2016年，天然气和水电、核电、风电等清洁能源生产合计占比达到22%，此后清洁能源生产占比持续提升，2017年、2018年、2019年、2020年分别为22.8%、23.5%、24.3%、25.6%。我国太阳能产业规模目前居世界第一，光伏发电前景广阔，但由于对光照条件要求较高，在技术方面仍需提升。应进一步开发清洁能源和新能源[17] ，加大投资力度发展天然气、风能、水能、太阳能、核电等清洁能源，并鼓励研究关键应用技术，例如光伏发电技术、洁净煤技术、核废物管理技术等，完善“电代煤”“ 气代煤”等建设工程。
(3)政府引导鼓励清洁生产，保护生态环境，减少污染物排放。当今世界呼吁“低碳”“清洁”“环保”，政府应引导鼓励清洁生产，使用清洁高效能源，提高利用率；适当提高排污收费标准，减少污染物排放，保护生态环境；政府应制定新能源财政和税收支持政策，提高新能源竞争力。
3 结语
英国、法国、日本、德国和美国正是由于法律法规和制度体系相对比较完善，在煤矿关闭退出工作中，采取了分阶段、分步骤的策略，持续时间长，并且始终保持有法可依、有法必依，才保证了煤矿关闭退出带来的后续各种社会问题的妥善处理，并使得这些发达国家的煤矿产能有序关闭退出。妥善解决煤矿产能退出问题是必经之路，在国外较为合理的煤矿退出经验启示下，我国煤炭行业需要借鉴国外煤矿去产能经验，分别从煤矿产能退出及其带来的后续问题和能源结构调整3个方面深入剖析，分析现有的煤矿退出机制的不足，认真研究去产能的补偿机制，制定适宜的优惠政策，切实提升煤矿去产能的积极性；同时，政府还要加大力度，使相关优惠政策得以落实，完善相关法律，引导清洁生产，明确环境保护责任，科学调整能源结构，开发新能源，研发光伏发电等关键应用技术，降低煤炭能源占比，合理解决煤矿退出后的资源处置、人员就业、矿区治理等后续问题。
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Research on foreign coal mine production capacity withdrawal policy and enlightenment
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ZHANG Feiyan, CHEN Yueyue, HAN Ying, et al.Research on foreign coal mine production capacity withdrawal policy and enlightenment[J].China Coal，2022,48(4)：75-79.doi: 10.19880/j.cnki.ccm.2022.04.012
